Prvi deo teksta možete pročitati ovde.
Sve alternative globalnom koncertu poseduju slabosti koje ih diskvalifikuju. Iako će UN ostati esencijalni svetski forum, istorija rada ove organizacije najbolje ilustruje njegova ograničenja. Neslaganja koja se završavaju vetom često čine Savet bezbednosti bespomoćnim. Njegove stalne članice reflektuju svet iz 1945, a ne ovaj današnji. Proširenje liste stalnih članica SB UN možda bi doprinelo cilju prilagođavanja novoj distribuciji moći, ali bi istovremeno učinilo ovo telo još manje upravljivim i manje efektivnim nego što već jeste. UN bi trebalo da nastave da ispunjavaju svoje brojne korisne funkcije, uključujući pružanje humanitarne pomoći i mirovne misije, ali one ne mogu i neće ostvariti svetsku stabilnost u 21. veku.
Nije više realno težiti globalizaciji zapadnog poretka i stvaranju sveta naseljenog pre svega demokratijama posvećenih očuvanju liberalnog, na pravilima zasnovanog međunarodnog sistema. Unipolarni momenat je gotov, a sa naknadnom pameću možemo konstatovati da su priče o „kraju istorije“ bile trijumfalističke besmislice, pa makar i lepo upakovane. Štaviše, politička koherentnost Zapada nipošto se ne može uzimati zdravo za gotovo. Čak i ukoliko se zapadne demokratije vrate svojoj posvećenosti republikanskim idealima i jedna drugoj, one prosto neće imati materijalnu snagu ili politički kapacitet da univerzalizuju liberalni međunarodni poredak.
Američko-kineski kondominijum – praktično G-2 u kojem Vašington i Peking zajedno nadgledaju uzajamno prihvatljiv međunarodni poredak – nudi podjednako falične alternative. Čak i ukoliko bi ova dva takmaca uspela da pronađu način da zaobiđu svoj sve jači rivalitet, dobar deo sveta ostao bi izvan njihove direktne sfere interesovanja. Osim toga, prepustiti svetsku stabilnost saradnji između Vašingtona i Pekinga teško da je trezveno. Njima će biti teško da urede svoje odnose i u azijsko-pacifičkoj regiji. Trebaće im značajna podrška drugih.
Američko-kineski kondominijum takođe asocira na svet podeljen na sfere uticaja – svet u kojem se Vašington i Peking slažu da podele svoje zone duž geografskih linija, možda prepuštajući prava i odgovornosti drugorazrednim silama u svojim regionima. Prepustiti Kini, Rusiji ili drugim silama odrešene ruke u njihovom komšiluku znači ohrabriti ekspanzionističke tendencije, smanjujući autonomiju obližnjih zemalja, ili ih primorati da uzvrate, što bi rezultovalo uvećanjem proliferacije naoružanja i regionalnih konflikata. Zapravo, glavna svrha promišljanja o tome kako ostvariti stabilan poredak u 21. veku je u izbegavanju sveta sklonijeg korišćenju sile, rivalitetima i ekonomskim podelama.
Ni Pax Sinica ne dolazi u obzir. Kina u doglednoj budućnosti neće imati sposobnosti i ambicije da stvara svetski poredak. Makar za sada, njene glavne geopolitičke ambicije ograničene su na azijsko-pacifičku regiju. Kina upadljivo proširuje svoj trgovinski doseg, naročito kroz inicijativu „Pojas i put“ – što je potez koji će značajno ojačati njenu ekonomsku i političku težinu. Ali Peking još uvek nije demonstrirao spremnost na globalno liderstvo, držeći se umesto toga pretežno merkantilističkog pristupa u većini delova sveta. Niti je težio izvozu svojih pogleda o unutrašnjem uređenju drugih država ili nametanju novog seta pravila za postizanje svetske stabilnosti. Osim toga, Sjedinjene Države – čak i ukoliko nastave da se kreću stazom strateškog opadanja – ostaće prvorazredna sila još decenijama. Neliberalna i merkantilistička Pax Sinica teško da bi bila prihvatljiva za Amerikance i mnoge druge narode širom sveta koji i dalje žele da očuvaju svoje liberalne principe.
Kada govorimo o poboljšanju trenutne internacionalne arhitekture, svetski koncert pobeđuje ne zato što je savršen, nego zato što je jedino što nam preostaje – to je alternativa koja najviše obećava. Druge opcije su neefikasne, neizvodljive ili nedostižne. Ukoliko ne dođe do materijalizacije upravljačke grupe velikih sila, smeši nam se haotični svet bez kormilara.
Kako postići koncert sila
Svetski koncert bi promovisao međunarodnu stabilnost kroz trajne konsultacije i pregovore. Stalni predstavnici članica Koncerta redovno bi se sastajali, potpomognuti svojim osobljem i malim ali visoko-kvalifikovanim sekretarijatom. Članice bi u ulozi stalnih predstavnika upućivale svoje najostvarenije diplomate, koji bi bili jednakog ranga – ako ne i višeg – u odnosu na ambasadore pri UN. Koncert bi tražio od Afričke unije, Arapske lige, ASEAN-a i OAS-a da pošalje podjednako autoritativne ličnosti. Samiti Koncerta održavali bi se po ustaljenom planu. Takođe bi bivali upriličeni po potrebi, za rešavanje kriza – jedna od najefektivnijih praksi Evropskog koncerta bilo je to što je mogao u kratkom roku da okupi lidere kako bi rešavali nastajuće krize.
Kada se diskutuje o pitanjima koja su za njih relevantna, čelnici Afričke unije, Arapske lige, ASEAN-a i OAS-a, zajedno sa šefovima država uključenih u konkretno pitanje, takođe bi prisustvovali samitima Koncerta. Predsedavanje svetskim koncertom rotiralo bi se u godišnjim intervalima između njegovih šest članica. Štab ovog tela ne bi se nalazio ni u jednoj od članica, a potencijalne lokacije mogu biti Ženeva ili Singapur.
Za razliku od SB UN, u kojem razmetanje često uguši razumne inicijative, stalne članice Koncerta ne bi posedovale pravo veta, niti bi formalno glasale ili se upuštale u obavezujuće sporazume i dužnosti. Diplomatija bi se odvijala iza zatvorenih vrata, sa ciljem da se izgradi konsenzus. Članice koje napuste pregovore i odluče da deluju unilateralno činile bi to tek nakon ispitivanja svih mogućih alternativa. Ukoliko bi neka članica izneverila konsenzus, druge članice Koncerta bi koordinirale svoj odgovor.
Ovaj predlog podrazumeva da nijedna od članica Koncerta nije revizionistička sila posvećena agresiji i osvajanju. Evropski koncert je u dobroj meri funkcionisao dobro baš zato što su njegove članice, generalno gledano, bile sile koje nastoje da očuvaju, a ne da sruše teritorijalni status kvo. U današnjem svetu zabrinjava rusko zauzimanje teritorija u Gruziji i Ukrajini, jer otkriva spremnost Kremlja da naruši teritorijalni integritet svojih suseda. Isto važi i za tekuća nastojanja Kine da prigrabi sporna ostrva u Južnom kineskom moru i na njima izgradi vojne baze, kao i za njena kršenja obećane autonomije Hongkonga.
Bez obzira na to, ni Rusija ni Kina još uvek nisu postale neumoljivo agresivne države, u potpunosti posvećene teritorijalnom uvećanju. Svetski koncert čini takav ishod manje izvesnim, pošto uspostavlja forum u kojem njegove članice mogu transparentno da govore o svojim bezbednosnim interesima i strateškim „crvenim linijama“. Ipak, ukoliko bi se pojavila agresorska država koja rutinski preti interesima drugih članica, bila bi izbačena iz grupe, a preostale članice Koncerta udružile bi se protiv nje.
Kako bi se postigla solidarnost velikih sila, Koncert bi morao da se fokusira na dva prioriteta. Jedna je podsticanje poštovanja postojećih granica i otpor teritorijalnim promenama postignutim kroz zastrašivanje ili prisilu. Koncert bi imao predrasude prema izjavama samoopredeljenja – ali njegove članice bi zadržale opciju da priznaju nove države ukoliko im to odgovara. Iako bi svim zemljama pružio širok manevarski prostor u pitanjima unutrašnjeg uređenja, Koncert bi od slučaja do slučaja rešavao pitanja propalih država ili onih koje sistematski krše osnovna ljudska prava i široko prihvaćena pravila međunarodnog prava.
Drugi prioritet Koncerta bilo bi generisanje kolektivnih odgovora na globalne izazove. U periodima kriza, Koncert bi podsticao diplomatiju i podsticao združene inicijative, a potom i prepuštao implementaciju odgovarajućim telima – na primer Ujedinjenim nacijama za mirovne operacije, Međunarodnom monetarnom fondu za hitne kredite ili Svetskoj zdravstvenoj organizaciji za javno zdravlje. Koncert bi takođe ulagao dugoročne napore u cilju adaptacije postojećih normi i institucija svetskim promenama. Iako bi štitio tradicionalni suverenitet radi smanjenja međudržavnih sukoba, on bi takođe diskutovao o najboljim načinima za prilagođavanje međunarodnih pravila i praksi u jednom isprepletanom, povezanom svetu. Kada državne politike počnu da stvaraju negativne međunarodne posledice, te politike postajale bi predmet interesovanja Koncerta.
U tom smislu, Koncert bi pomogao u suzbijanju proliferacije oružja masovnog uništenja i bavio bi se nuklearnim programima Severne Koreje i Irana. Što se tiče diplomatije sa Pjongjangom i Teheranom, nametanja sankcija protiv tih režima ili reagovanja na potencijalne provokacije, Koncert bi imao za stolom sve aktere koji o tome odlučuju. U stvari, kao stajaći organ, Koncert bi značajno unapredio šestostrani format i P5+1 koji su se istorijski bavili pregovorima sa Severnom Korejom i Iranom.
Koncert bi takođe služio kao forum za diskusiju o klimatskim promenama. Vodeći proizvođači gasova sa efektima staklene bašte su Kina, Sjedinjene Države, Evropska unija, Indija, Rusija i Japan. Zajedno, oni proizvode oko 65 odsto svetskih emisija tih gasova. Ako bi okupio sve vodeće svetske emitere ovih gasova za istim stolom, Koncert bi pomogao da se uspostave novi ciljevi smanjenja nivoa gasova sa efektima staklene bašte i novi standardi zelenog razvoja, pre nego što bi ustupio implementaciju drugim forumima. Slično tome, pandemija zarazne bolesti COVID-19 ogolila je nesposobnost SZO, a Koncert bi bio pravo mesto za formulisanje konsenzusa o reformi. Kovanje pravila na putu tehnološkog razvoja – digitalne regulative i porezi, sajber bezbednost, 5G mreže, društveni mediji, virtuelne valute, veštačka inteligencija – takođe bi se našli na agendi Koncerta. Ova značajna pitanja često padaju u institucionalne pukotine, a Koncert bi pružio korisnu platformu za međunarodni nadzor.
Učeći se na iskustvima svog pretka iz 19. veka, Svetski koncert takođe bi trebalo da prihvati činjenicu da solidarnost velikih sila često podrazumeva pasivnost, neutralnost ili uzdržanost umesto intervencije. Evropski koncert oslanjao se na tampon zone, demilitarizovane oblasti i neutralne zone kako bi otupeo rivalstva i izbegao potencijalne konflikte. Članice Koncerta koje su se protivile inicijativama koje su druge članice podržavale prosto bi odustajale od učešća umesto da napuštaju forum i blokiraju realizaciju konkretne inicijative kojoj se protive. Ujedinjeno Kraljevstvo, na primer, protivilo se intervencijama za gušenje liberalnih pobuna u Napulju i Španiji 1820-ih, ali se odlučilo da ne radi ništa umesto da sprečava vojnu akciju drugih članica. Francuska je učinila isto 1839. i 1840. godine kada su druge članice intervenisale u Egiptu radi suzbijanja pretnji po osmansku vlast.
Kako bi Svetski koncert na koristan način mogao da implementira takve mere danas? U Siriji, na primer, Koncert bi ili preduzeo koordinisanu zajedničku operaciju za okončanje građanskog rata koji je tamo izbio 2011. godine, ili bi radio na tome da sve velike sile drži izvan njega. Mogao je da pruži i okvir za diplomatiju neophodnu za uspostavljanje tampon zone ili demilitarizovane zone na severu Sirije, izbegavši tako dalje borbe i ljudsku patnju koja je usledila nakon naglog američkog povlačenja i sve intenzivnijih napada režima na provinciju Idlib. Posrednički ratovi na mestima kao što su Jemen, Libija ili Darfur, možda bi postali manje zastupljeni i nasilni ukoliko bi Svetski koncert uspeo da formira zajednički stav velikih sila. Da je upravljačka grupa velikih sila nastala na kraju Hladnog rata, možda bi uspela da spreči ili makar učini manje krvavim građanske ratove u Jugoslaviji i Ruandi. Svetski koncert ne bi garantovao nijedan od ovih ishoda – ali bi ih učinio izvesnijim.
Veći trud nego korist
Predlog da se uspostavi Svetski koncert nailazi na niz prigovora. Jedan od njih tiče se predviđenog članstva. Zašto ne uključiti najmoćnije države Evrope umesto Evropsku uniju kojom se upravlja na problematičan kolektivni način pomoću komisija i saveta? Odgovor glasi da geopolitička težina Evrope potiče od njene ujedinjene snage, a ne od njenih individualnih članica. BDP Nemačke iznosi oko četiri biliona dolara, a njen vojni budžet je oko 40 milijardid dolara, dok je kolektivni BDP Evropske unije oko 19 biliona dolara, a njena zajednička ulaganja u odbranu iznose 300 milijardi dolara. Štaviše, nema potrebe isključiti najvažnije lidere Evrope sa sastanaka Koncerta. Čelnici EU – predsednici Komisije i Saveta – mogli bi da povedu lidere Nemačke, Francuske i drugih zemalja članica na samite Koncerta. Pored toga, iako je Ujedinjeno Kraljevstvo završilo sa EU, ono i dalje radi na formiranju budućeg odnosa sa Unijom. Članstvo EU u Svetskom koncertu dalo bi i Ujedinjenom Kraljevstvu i EU snažan podsticaj da ostanu vezani u pitanjima spoljne i bezbednosne politike.
Neki bi mogli da dovedu u pitanje inkluziju Rusije, čiji se BDP ne nalazi ni u prvih deset zemalja sveta, odnosno čiji je. BDP manji od BDP-a Brazila i Kanade. Ali Rusija je vodeća nuklearna sila i uspeva da vodi igru na svetskoj pozornici dosta iznad svoje klase. Odnos Rusije sa Kinom, njenim susedima iz EU i Sjedinjenim Država imaće veliki uticaj na geopolitiku 21. veka. Moskva je takođe počela da obnavlja svoj uticaj na Bliskom istoku i u Africi. Kremlj zaslužuje mesto za stolom.
Veliki delovi sveta – Afrika, Bliski istok, jugoistočna Azija i Latinska Amerika – predstavljale bi njihove vodeće regionalne organizacije, koje bi imale redovni pristup kroz svoja stalna predstavništva u štabu Koncerta. Ipak, diplomate koje bi predstavljale ova tela, zajedno sa odabranim liderima iz njihovih regiona, učestvovale bi na sastancima članica Koncerta samo kada se diskutuje o pitanjima koja ih se direktno tiču. Treba priznati da ovaj format osnažuje hijerarhiju i nejednakost u međunarodnom sistemu. Ali Koncert nastoji da olakša saradnju ograničavajući članstvo na najvažnije i najuticajnije aktere – on namerno žrtvuje široko predstavništvo u korist efikasnosti. Druge institucije pružaju širi pristup koji nedostaje Koncertu. Države koje nisu uključene u Koncert i dalje bi mogle da koriste svoj uticaj pri UN i drugim međunarodnim forumima. A Koncert bi takođe imao i fleksibilnost da vremenom menja svoje članstvo, ukoliko se postigne konsezus za takvo nešto.
Još jedan potencijalni prigovor jeste da bi Svetski koncert praktično proizveo svet podeljen na sfere uticaja velikih sila. Na kraju krajeva, Evropski koncert je svojim članicama dodelio droit de regard – pravo nadzora – u njihovim dvorištima. Koncert 21. veka, međutim, ne bi podsticao ili sankcionisao sfere uticaja. Naprotiv, promovisao bi regionalne integracije i okretao se ka postojećim regionalnim telima kako bi podsticao uzdržanost. Širom regiona u celom svetu, ovo telo bi podsticalo konsultacije velikih sila i zajedničko rešavanje spornih regionalnih pitanja. Cilj bi bilo olakšanje globalne koordinacije, uz istovremeno prihvatanje autoriteta i odgovornosti regionalnih tela.
Kritičari bi mogli da tvrde kako je Koncert previše državocentričan za današnji svet. Evropski koncert je možda bio zgodan za suverene i autoritativne nacionalne države 19. veka, ali društveni pokreti, nevladine organizacije, korporacije, gradovi i drugi nedržavni akteri danas imaju značajnu političku moć i potrebu za foteljom pri stolu za kojim se donose odluke, a osnaživanje ovih društvenih aktera ima smisla. Uprkos tome, države su i dalje najvažniji akteri u međunarodnom sistemu.
Štaviše, globalizacija i populistički otpor koji je izazvala, zajedno sa pandemijom COVID-19, jačaju suverenitet i podstiču nacionalne vlade da se bore za moć. Osim toga, Koncert bi mogao i trebalo da okuplja NVO, korporacije i druge nedržavne aktere na svojim sastancima kada je to prikladno. Na primer, mogao bi da pozove Fondaciju Bila i Melinde Gejts, kao i velike farmaceutske kompanije, kada diskutuje o svetskom zdravlju, ili Gugl kada se bavi digitalnim upravljanjem. Upravljačka grupa velikih sila bi dopunjavala, a ne zamenjivala, doprinos nedržavnih aktera globalnom upravljanju.
Konačno, ukoliko privlačnost i efikasnost Svetskog koncerta potiču od njegove fleksibilnosti i neformalnosti, kritičari bi opravdano mogli da se zapitaju zašto ga onda institucionalizovati. Zašto ne prepustiti ad hoc grupisanjima relevantnih zemalja, poput šestostranih pregovora (o iranskom nuklearnom programu, prim. prev.) i P5+1, da se pojavljuju i gase probleme po potrebi? Zar postojanje G7 i G20 ne čini Svetski koncert suvišnim?
Pružanje Koncertu stalnog štaba i sekretarijata dalo bi mu veći ugled i efikasnost u poređenju sa drugim oblicima grupisanja koja su sporadičnog karaktera. Redovni sastanci šest predstavnika stalnih članica Koncerta, svakodnevni rad sekretarijata, prisustvo delegacija svih glavnih regiona, planski i vanredni sastanci – ove definišuće odlike dale bi Svetskom koncertu postojanost, autoritet i legitimitet. Kontinuirani i stalni dijalog, lični odnosi i pritisak kolega koji dolazi sa diplomatijom „lice-u-lice“ olakšavaju saradnju. Svakodnevne interakcije su daleko poželjnije od epizodnih kontakata.
Stalni sekretarijat bio bi naročito važan za pružanje ekspertiza, trajnog dijaloga i dugoročnih perspektiva potrebih da se izađe na kraj sa netradicionalnim pitanjima poput sajber bezbednosti ili globalnog zdravlja. Stajaće telo takođe pruža spremnu platformu za reagovanje na nepredviđene krize. Pandemija COVID-19 možda je mogla biti bolje obuzdana da je Koncert mogao da koordiniše svetski odgovor na nju od prvog dana. Deljenje kritičnih informacija od strane Kine usledilo je presporo, a lideri G7 nisu sve do marta 2020. – dakle, mesecima nakon što je kriza otpočela – uspeli da realizuju ni video konferenciju za diskusiju o brzo širećoj zarazi.
Koncert stoga ima potencijal da dopuni i G7 i G20. Sjedinjene Države, EU i Japan verovatno bi fokusirale svoju enregiju na ovo novo telo, možda prepuštajući da G7 padne u zaborav. Lakše je obrazložiti potrebu da se očuva G20, imajući u vidu njegovo šire članstvo. Države poput Brazila, Indonezije, Saudijske Arabije, Južne Afrike i Turske bile bi nezadovoljne gubitkom glasa i položaja ukoliko bi G20 nestao. Ipak, ukoliko Svetski koncert ostvari svoj potencijal i nametne se kao vodeća tačka za političku koordinaciju, i G7 i G20 mogli bi da izgube svoj razlog postojanja.
Koncert nije panacea
Stvaranje Svetskog koncerta neće biti panacea. Okupljanje svetskih teškaša za jedan sto teško da garantuje njihov konsenzus. Zapravo, iako je Evropski koncert očuvao mir decenijama nakon što je stvoren, Francuska i Ujedinjeno Kraljevstvo na kraju su se sukobile sa Rusijom u Krimskom ratu. Rusija je ponovo u svađi sa svojim evropskim susedima povodom krimske regije, što pokazuje varljivu prirodu solidarnosti velikih sila. Formati nalik na koncerte – normandijsko okupljanje Francuske, Nemačke, Rusije i Ukrajine – za sada nije uspelo da reši odmeravanje snaga nad Krimom i Donbasom.
Ipak, Svetski koncert pruža najbolji i najrealističniji način da se postigne koordinacija velikih sila, očuva međunarodna stabilnost i promoviše poredak zasnovan na pravilima. Sjedinjene Države i njihovi demokratski partneri imaju svaki razlog da ožive solidarnost Zapada. Ali bi trebalo da prestanu da se pretvaraju kako je svetski trijumf poretka koji su podržavali od Drugog svetskog rata nadohvat ruke. Takođe bi trebalo da se trezveno suoče sa realnošću da bi napuštanje vođstva verovatno dovelo do povratka u haotični svet neobuzdanih nadmetanja. Svetski koncert predstavlja pragmatično srednje rešenje između idealističkih ali nerealnih aspiracija i opasnih alternativa.
(KRAJ)
Preveo: Vladan Mirković/Novi Standard
Ričard Has je američki diplomata, bivši direktor Saveta za planiranje politike u Stejt departmentu, dugogodišnji predsednik Saveta za spoljne odnose i autor knjige „Svet: kratak uvod“.
Čarls Kapčan je profesor međunarodnih odnosa na Univerzitetu Džordžtaun, viši saradnik u Savetu za spoljne odnose i autor knjige „Izolacionizam: istorija napora Amerike da se zaštiti od sveta“.
Naslovna fotografija: Wikimedia/Flickr/Tom Page, CC BY-SA 2.0
Izvor Foreign Affairs
BONUS VIDEO:
