Mada je Vlada još 4. decembra 2020. podnela Narodnoj skupštini predlog za promenu Ustava u delu u koji se tiče pravosuđa, nadležni skupštinski Odbor za ustavna pitanja i zakonodavstvo je ovaj predlog prvi put razmatrao tek nedavno, 16. aprila. Očekivalo se da će na ovoj sednici skupštinski Odbor, shodno ovlašćenju iz čl. 142 st. 2. Poslovnika Narodne skupštine, utvrditi da li je predlog za promenu Ustava podnet od strane ovlašćenog predlagača i u propisanoj formi, da bi potom o predlogu odlučivala Narodna skupština. Umesto toga, Odbor je samo konstatovao da je Narodna skupština primila predlog za promenu Ustava, a sednica je završena donošenjem odluke o pokretanju aktivnosti u postupku promene Ustava.
Ovakvom je odlukom Odbor za ustavna pitanja izašao iz okvira onih ovlašćenja koja ima u prvoj fazi revizionog postupka – fazi podnošenja i usvajanja predloga za promenu Ustava. U ovoj fazi postupka za promenu Ustava Odbor za ustavna pitanja, kao i Narodna skupština, striktno su vezani predlogom ovlašćenog predlagača, kako je to svojevremeno primetio Ratko Marković, pa stoga ne mogu u vezi s promenom Ustava preduzimati nikakve druge samostalne aktivnosti, kao što je to u ovom slučaju Odbor učinio.
Takve aktivnosti Odbora se ne mogu podvesti pod javnu raspravu o promeni Ustava, koju inače Ustav od 2006. ne predviđa, ali bi, po rečima V. Petrova i M. Stankovića, zbog zahteva transparentnosti ova mogla „da bude ’smeštena’ između usvajanja predloga za promenu Ustava i usvajanja akta o promeni Ustava“. U svakom slučaju, javna rasprava je bespredmetna pre nego što skupštinski Odbora za ustavna pitanja izradi nacrt amandmana, odnosno akta o promeni Ustava.
Protivljenje struke
Tumačenje po kome bi Odbor i Narodna skupština samo trebalo da u zvaničan predlog ustavnih amandmana pretoče tekst amandmana koje je 2018. izradilo Ministarstvo pravde kosi se s ustavnim načelom podele vlasti, pošto je Narodna skupština jedini nosilac ustavotvorne vlasti. Da je takvo tumačenje, nažalost, blisko članovima Vlade Srbije, potvrdila je na sednici Odbora ministar pravde Maja Popović, ukazavši poslanicima kako se navedeni nacrt amandmana od 2018. „može posmatrati kao sastavni deo predloga za promenu Ustava“.
Društvo sudija Srbije je u svom poslednjem saopštenju iskazalo čuđenje što je i Evropska komisija u Izveštaju za 2020. preporučila Srbiji da u revizionom postupku pođe od nacrta amandmana od 2018. To što su se članovi Društva sudija „iznenadili“ preporukom Evropske komisije koja, kada je u pitanju Srbija, ignoriše podelu vlasti kao temeljno načelo vladavine prava, samo pokazuje da je našim sudijama, po svemu sudeći, nepoznato upozorenje Mila Lompara da se moraju „razdvojiti zapadne vrednosti od zapadnih interesa“.
Motiv zbog kojeg je skupštinski Odbor za ustavna pitanja odlukom od 16. aprila zapravo uzeo tajm-aut u najavljenom postupku promene Ustava može se pronaći u objašnjenju koje je na sednici Odbora pružio predsednik Skupštine Ivica Dačić. Iz njegove izjave se jasno vidi da je vlast svesna da u postupku promene odredbi Ustava o sudskoj grani vlasti protiv sebe ima dovoljno jasan i čvrst stav pravosudne struke i većeg dela ustavnopravne nauke, da nacrt ustavnih amandmana iz 2018. godine sadrži rešenja koja su „lošija od već postojećih i umanjuju dostignuti nivo nezavisnosti sudstva i samostalnosti javnog tužilaštva“.
Protivljenje pravosudne struke kulminiralo je u stavu Društva sudija Srbije, s kojim je ovih dana upoznata Narodna skupština, da „Ustav ne treba sada menjati i s obzirom na značaj društvenih promena koje su vezane za promenu Ustava, potrebu da se postigne što šira saglasnost o promenama, i na složenost procedure, koja mora biti pažljivo osmišljena i sprovedena, što zahteva duži vremenski period, te je ne treba oročavati, naročito ne na kratak rok do sledećih izbora“.
Imajući to u vidu, Društvo sudija u istom saopštenju sugeriše kako „mnogi nedostaci Ustava mogu biti otklonjeni kako izmenom propisa (zakona, Sudskog poslovnika), tako i primerenijim ponašanjem političara“. Ovakav stav Društva sudija u suštini je komplementaran stavu većine opozicionih stranaka, što na sednici Odbora nije prećutao ni Dačić, prema kome sadašnji saziv Narodne skupštine nema legitimitet za ustavnu reviziju, budući da je proistekao iz izbora koje je najveći deo opozicije bojkotovao.
Vazalni status
Da vlastima o ovom pitanju ozbiljnu brigu ne zadaju domaća strukovna udruženja, a još manje opozicija, već da ih znatno više brine neizvesnost u pogledu konačne ocene Evropske komisije konkretnih rešenja iz nacrta ustavnih amandmana Ministarstva pravde, potvrdio je na sednici skupštinskog Odbora Ivica Dačić. Govoreći pred dvojicom predstavnika EU u Srbiji koji su prisustvovali sednici Odbora, Dačić je naglasio kako „nam je veoma važan i stav Evropske komisije, Evropske unije i evropskih institucija u smislu jasnog odgovora na pitanje je l’ to-to“. „Nemojte da Narodna skupština radi posao za koji će pred kraj posla neko kazati kako to ipak nije to“, zaključio je on.
Predsednik Skupštine s pravom naslućuje da bi Evropska komisija, u zavisnosti od stepena buduće spoljnopolitičke kooperativnosti srpskih vlasti, pre svega u kosovsko-metohijskom pitanju, mogla u bliskoj budućnosti da upotrebi ustavne promene kao sredstvo pritiska na rukovodstvo Srbije. Istovremeno, i srpske vlasti pokazuju jasnu nameru da ozbiljan unutrašnji stručni i politički deficit u podršci ustavnim promenama nadoknade podrškom iz Brisela. Iako, i po priznanju Društva sudija, vlast u ovom trenutku ima neku vrstu prećutne podrške tzv. Venecijanske komisije Saveta Evrope i Evropske komisije, u političkoj trgovini s Briselom uvek su mogući neočekivani i iznenadni obrti. Posebno stoga što su još 2018. konsultativna veća evropskih sudija i tužilaca iskazala rezervu u pogledu ustavnih rešenja o pravosuđu koje je predložilo Ministarstvo pravde. Zato je Dačić insistirao da Evropska komisija već u ovoj fazi da izričiti „blagoslov“ amandmanima iz 2018, pa je zbog čekanja takvog „blagoslova“ Odbor za ustavna pitanja posegao za svojevrsnim protivposlovničkim tajm-autom.
Da je Vlada u posao promene Ustava ušla pre svega kako bi ispunila zahteve Brisela, a ne zato što je smatrala da je našim sudijama i tužiocima potrebna bolja ustavna zaštita od političkog uticaja zakonodavne i izvršne vlasti, pokazuju ne samo predložene kozmetičke izmene Ustava iz 2018. nego i tekst obrazloženja vladinog predloga za promenu Ustava. Već u prvoj rečenici obrazloženja ukazuje se da se „Republika Srbija pre dvadeset godina opredelila da krene putem evrointegracija“. Potom Vlada Republike Srbije navodi dva pravna akta iz kojih proističe obaveza Srbije da izmeni ustavne odredbe o pravosudnom sistemu. Jedan je Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju koji je Srbija zaključila sa EU, a drugi je Pregovarački okvir Evropske unije za Republiku Srbiju koji „predstavlja dokument Evropske unije“.
U vladinom obrazloženju „redosled aktivnosti povodom promene Ustava je definisan na sledeći način: najpre bi trebalo analizirati postojeće odredbe Ustava i predložiti odgovarajuće izmene ’u svetlu mišljenja Venecijanske komisije i u skladu sa evropskim standardima’, zatim ’inicirati promenu Ustava i usvojiti predlog za promenu Ustava u Narodnoj skupštini’, potom izraditi radni tekst amandmana na Ustav i voditi javnu raspravu nakon čega se predlog Ustava upućuje na mišljenje Venecijanskoj komisiji“.
Imajući u vidu da je „suverenost“, rečju Milovana Milovanovića, „neophodan uslov za opstanak države“, a da se za državnu vlast može reći da je suverena ako, po rečima R. Markovića, „odlučuje o uslovima pod kojima postoje i o načinima na kojima funkcionišu subjekti i organizacije na njenoj teritoriji“, onda je ovakva ustavotvorna uloga tzv. Venecijanske komisije, kao i institucija EU, u postupku promene našeg ustava krunski dokaz vazalnog statusa zemlje u procesu pridruživanja EU.
Kada se jednom pristalo da nam Evropska unija SSP-om skroji granice zemlje, protivustavno amputirajući iz njenog sastava Kosovo i Metohiju, zašto se danas ta ista Unija ne bi politički poigravala s ustavnim uređenjem našeg pravosuđa? I sve to u zemlji u kojoj je sudska nezavisnost bila garantovana još daleke 1354. godine.
Pozivanje na narodnu suverenost
Zašto je važno da se eliminiše ili makar smanji na najmanju moguću meru uticaj izvršne i zakonodavne vlasti u postupku izbora sudija i tužilaca kristalno jasno je objasnio 2018. godine, na jednom skupu Društva sudija Srbije, nedavno preminuli doajen srpske ustavnopravne nauke Ratko Marković. Dok se izvršna i zakonodavna vlast u demokratskim režimima „ustanovljavaju primenom načela narodne suverenosti“, dotle se, veli profesor Marković, sudska vlast ustanovljava „primenom načela profesionalnosti.“
Kako je izbor sudija i tužilaca povezan sa ispunjenjem stručnih uslova, „taj izbor nije u stanju da, saglasno načelu narodne suverenosti, obavlja narod, tj biračko telo ili njegovo predstavništvo ili šef države, nego merodavno profesionalno telo, jer samo ono može vrednovati uslov presudan za taj izbor – stručnost prijavljenih kandidata.“ Zato „sudska vlast treba sama sebe da bira“, a ukoliko bi se „ipak izbor poverio šefu države ili zakonodavnom telu onda se on ne bi mogao obaviti bez predloga sudske vlasti“, zaključio je tom prilikom profesor Marković. Istovremeno je objasnio da je takav zbor nosilaca pravosudnih funkcija uslovljen time što nosioci izvršne i zakonodavne vlasti crpe legitimitet iz poverenja većine naroda, a nosioci sudske vlasti iz poverenja pravničke struke.
Političari su se, međutim, oduvek teško mirili sa zahtevom da drže ruke dalje od sudija i tužilaca. O tome profesor Ratko Marković na istom skupu veli: „Sudovi i tužilaštva imaju različite uloge u postizanju istog cilja – vaspostavljanja pravde. Upotrebom ili zloupotrebom te svoje moći oni mogu preokrenuti mnoge životne sudbine, političke pravce i karijere. Otuda nastojanje političkih moćnika, kako god se predstavljali, da drže sudove i tužilaštva pod sobom.“
Političari bi, rečju profesora Markovića, „najradije da državni organi u kojima su predstavljeni – parlament, šef države, vlada – s pozivom na narodnu suverenost biraju sve sudije i tužioce i da im vremenski ograniče mandat, ne bi li se u njima umesto profesionalnog formirao poslušnički duh.“ Valja se prisetiti da je upravo pozivanje na narodnu suverenost služilo kao opravdanje francuskim jakobincima i sovjetskim i jugoslovenskim komunistima da uvedu od naroda na određeni rok izabrane sudije i da uvođenjem porote laiciziraju sudijski poziv.
Pravno-istorijski gledano potreba za obezbeđenjem sudske nezavisnosti postala je očigledna tek kada je politika počela da se organizuje i vodi na partijskom principu, kada je ministra-birokratu zamenio partijski ministar. Ta zakonomernost se lako može uočiti i u razvitku srpskog pravosuđa. U samo nekoliko dana razlike Srbija je 1881. godine dobila prvi Zakon o „nezavisnosti sudijskoj“, kako se tada s pravom nazivao Zakon o sudijama, i prvi Zakon o udruženjima i zborovima, s kojim je u zemlji započelo partijsko organizovanje. Svestan opasnosti da partizanstvo iz politike lako može da se prelije u sudstvo, poslanik Stojan Pavlović je tada za skupštinskom govornicom jasno upozorio kako „bez ovog zakona (Zakona o „nezavisnosti sudijskoj“), ja nikad ne bih mogao glasati za slobodu štampe, za zborove i udruženja, jer bih se ogrešio o savest.“
Borba za nezavisnost
Kasniji razvitak pravosuđa Kraljevine Srbije nije bio ništa drugo nego borba partijskog načela s načelom sudijske nezavisnosti. Tako je donošenje Ustava od 1888. godine, a potom i njegovo ukidanje 1894. godine, iskorišćeno, najpre, od strane radikala, a onda od naprednjaka i liberala, da se u Kraljevini Srbiji partijski „prečisti“ formalnopravno nezavisno sudstvo.
Iako se stanje u pravosuđu Srbije čas udaljavalo, a čas približavalo od normativnog ideala, mora se priznati da je taj ideal bio takav da se ondašnja Srbija u pogledu ustavnih i zakonskih jemstava sudske nezavisnosti, prema oceni ustavnog pravnika Tanasija Marinkovića, „neočekivano vinula i iznad najviših evropskih uzora, usvajajući, pored uobičajenog korpusa jemstava funkcionalne i personalne nezavisnosti, rešenja u pogledu načina sticanja i prestanka sudijske funkcije koja u zapadnoj Evropi počinju da se šire nakon Drugog svetskog rata, a u istočnoj se sreću tek nakon pada Berlinskog zida.“
Stoga je zaista žalosno što su rešenja postojećeg Ustava, koja se tiču izbora sudija i prestanka sudijske funkcije, znatno lošija iz ugla sudske nezavisnosti od rešenja koja je sadržao prvi srpski Zakon o „nezavisnosti sudijskoj“ iz daleke 1881. godine.
Prema važećem Ustavu Srbije zakonodavna vlast bira ne samo sudije na prvi mandat od tri godine i sve predsednike sudova, već i sve članove Visokog saveta sudstva, nadležnog za izbor i razrešenje svih sudija koji se biraju za stalno. Nasuprot tome, prema Zakonu o sudijama od 1881. godine Narodna skupština je birala samo sudije prvostepenih sudova, dok su se sve druge sudije i svi predsednici sudova birali tako što su kolegije svih sudija Apelacionog i Kasacionog suda (ili samo Kasacionog suda kada se birao njegov član) za jedno upražnjeno sudijsko mesto birale dvojicu kandidata, od kojih je ministar pravde predlagao knezu jednog.
Jednom rečju, prema Zakonu od 1881. godine presudnu rečju u izboru sudija imala je sama sudijska struka (osim kod izbora prvostepenih sudija), dok je prema važećem Ustavu u izbora sudija presudna reč politike oličene u zakonodavnom telu.
Dve opasnosti
Amandmani koje je 2018. izradilo Mnistarstvo pravde, a koji su za sada dobili zeleno svetlo tzv. Venecijanske komisije, sadrže rešenja koja su takva da će i dalje biti i te kako moguć uticaj političkih partija na izbor sudija i tužilaca, samo, rečju R. Markovića, „u promenjenom i skrivenom obliku.“ Vlast pokušava da očuva uticaj na pravosuđe, pre svega, posredstvom instituta „istaknutih pravnika“ i „institucije za obuku u pravosuđu“. Ministarstvo pravde je predložilo da „istaknuti pravnici“ treba da čine polovinu članova Visokog saveta sudstva i, zajedno s ministrom pravde, polovinu Visokog saveta tužilaca.
Ko spada u red „istaknutih pravnika“ ne određuje se na osnovu stručnih, već političkih merila, jer „istaknute pravnike“ ne bira strukovno udruženje, već Narodna skupština kao političko telo. Nacrtom ustavnih amandmana Ministarstva pravde predviđeno da za sudiju i zamenika javnog tužioca može biti „izabrano samo lice koje je okončalo posebnu obuku u instituciji za obuku u pravosuđu osnovanoj zakonom.“ Reč je o Pravosudnoj akademiji, koja bi usvajanjem ovakvih amandmana postala, umesto zakonske, ustavna kategorija.
Već je uočeno kako predlog da se za sudiju i zamenika javnog tužioca može izabrati samo lice koje je završilo obuku u Pravosudnoj akademiji pruža izvršnoj vlasti mogućnost da kadrira pravosuđem kontrolišući upis u Pravosudnu akademiju.
Druga opasnost koja dolazi od ovakvog rešenja do sada je izmakla svim kritičarima nacrta ustavnih amandmana Ministarstva pravde. Nezavisnost srpskog pravosuđa ne bi bila ugrožena samo partijskim trijerisanjem kandidata kod upisa u Akademiju, već, čini se, još malignije uticajem zapadnih fondova i NVO na programe obuke kandidata za buduće sudije i tužioce. Kada se pogleda sadržaj programa obuke i priručnika koje na svom sajtu preporučuje Akademije, kao i izvori finansiranja ovih programa, postaje jasno da se radi o ustanovi koja kroz obuku, nametanjem određenih standarda u tumačenju pravnih propisa, treba da oblikuje svest srpskih sudija i tužilaca.
Usvajanjem neoliberalnog diskursa u tumačenju pravnih normi sudije i tužioci treba da budu izmešteni iz domaćeg nacionalnog vrednosnog i kulturološkog okvira i time postanu deo kompradorske elite. Imajući u vidu da je sudija kada rešava pojedinačni slučaj dužan da, po rečima Slobodana Jovanovića, „izrazi jednu tuđu volju, zakonodavčevu, a ne svoju vlastitu,“ posledica vrednosno-kulturološkog konvertitstva obučenih sudija i tužilaca, koje se ogleda u tumačenju norme domaćeg zakonodavca prema usmenom ili pisanom uputstvu stranaca, neminovno će dovesti do desuverenizacije države.
Simptomatično je što srpska udruženja sudija i tužilaca, kao i srpski profesori prava, s pravom govore o potrebi zaštite pravosuđa od uticaja domaće politike, a potpuno zanemaruju zaštitu pravosuđa od malignog inostranog ideološkog uticaja. O tome ćuti i vlast. Zašto?
(NASTAVIĆE SE…)
Naslovna fotografija: Tingey Injury Law Firm on Unsplash
Izvor Pečat
BONUS VIDEO:
