Nakon što je pokrenuta Specijalna vojna operacija u Ukrajini, SAD i njihovi saveznici zabranili su transakcije sa Centralnom bankom Rusije i ministarstvom finansija, blokirajući oko 300 milijardi američkih dolara suverene ruske imovine na Zapadu. Amerika sada predlaže da radne grupe iz G7 velikih industrijalizovanih zemalja istraže mogućnost zaplene tog novca.
Kao i druge centralne banke, Centralna banka Rusije je neke od svojih zlatnih i deviznih rezervi stavila u likvidna sredstva kao što su vodeće valute, zlato i državne obveznice. Otprilike polovina tih rezervi se nalazi na Zapadu. Centralna banka Rusije je potvrdila da je na Zapadu zamrznuta imovina vredna oko 300 milijardi dolara. Ukupne ruske devizne i zlatne rezerve su u to vreme iznosile 612 milijardi dolara.
Ruska centralna banka nije dala detaljan pregled onoga što je zamrznuto, ali na osnovu dokumentacije s početka 2022. godine može se videti da je u to vreme Centralna banka Rusije držala oko 207 milijardi dolara u evrima, 67 milijardi dolara u aktivi u američkim dolarima i 37 milijardi dolara u aktivi u britanskim funtama. Takođe je imala 36 milijardi dolara japanskih jena, 19 milijardi dolara u kanadskim dolarima, šest milijardi dolara u australijskim dolarima i 1,8 milijardi dolara u singapurskim dolarima. Njeni fondovi u švajcarskim francima iznosili su oko milijardu dolara.
Centralna banka Rusije je saopštila da su ova sredstva uglavnom uložena u strane hartije od vrednosti, bankarske depozite i korespondentske račune. Najveći deo obveznica banaka bio je u državnim obveznicama Kine, Nemačke, Francuske, Britanije, Austrije i Kanade.
Višegodišnje parničenje
Ruski zvaničnici su više puta upozoravali da je konfiskacija državne imovine protivna svim principima slobodnog tržišta. Pojedini ruski zvaničnici takođe sugerišu da bi, ako ruska imovina bude konfiskovana, imovina stranih investitora na specijalnim računima tzv. tipa „C” u Rusiji mogla da se suoči sa istom sudbinom. Neka strana sredstva su efektivno zaključana na računima „C”. Nije jasno koliko je tačno novca na ovim računima, ali se iznosi da je to uporedivo sa zamrznutim ruskim rezervama od oko 300 milijardi dolara.
Portparol Kremlja Dmitrij Peskov rekao je da će Rusija osporiti bilo kakvu konfiskaciju na sudovima. „Ako nam nešto bude zaplenjeno, pogledaćemo šta mi imamo da konfiskujemo i to ćemo odmah uraditi”. On je potvrdio da već postoji spisak imovine stranih kompanija koje će Rusija zapleniti, parirajući konfiskaciji njenih rezervi koje se nalaze u inostranstvu. Objasnio je da je ta lista sastavljena na osnovu shvatanja „nepredvidivosti Zapada” i njihove „sklonosti ka kršenju međunarodnog prava i sopstvenih nacionalnih zakona”, kao i njihove „sklonosti ka samouništenju i uništavanju savremenog ekonomskog sistema”.
Rusija, takođe, priprema odgovarajuće pravne mere kako bi sprečila pokušaje SAD ili Evrope da konfiskuju zamrznutu imovinu Centralne banke Rusije u korist Ukrajine. Centralna banka Rusije je blizu zaključivanja sporazuma sa međunarodnim advokatskim firmama o zastupanju interesa zemlje u slučaju sudskog spora oko imovine. Ruske vlasti su, takođe, naručile ekspertske izveštaje koji analiziraju relevantno strano zakonodavstvo i presedane.
Zapad bi trebao dobro da razmisli u slučaju da pokuša da se zadužuje u korist Ukrajine na račun zamrznutih ruskih sredstava, u ukupnoj vrednosti od oko 300 milijardi dolara (oko 260 milijardi evra, od kojih je oko 210 milijardi u Evropi). To bi bilo ilegalno i vodilo bi višegodišnjem parničenju, budući da bi Moskva takvu akciju osporavala pred sudovima.
Rusija je počekom ove godine nastavila da povećava svoje devizne rezerve. Međunarodne rezerve Rusije su zvanično definisane kao visokolikvidna strana aktiva koje drži Centralna banka Rusije i vlada zemlje, a koja se sastoji od stranih valuta, specijalnih prava vučenja kod MMF-a i monetarnog zlata. Deo ruskih rezervi koje nisu zamrznute čine zlato i devize koje se čuvaju u zemlji, kao i sredstva u kineskim juanima.
Moralne i pravne prepreke
Zapadne zemlje, ipak, oklevaju da konfiskuju rusku imovinu, jer bi to moglo dovesti do „nepredvidivih ekonomskih posledica”, što je uzrok kašnjenja u donošenju političke odluke o konfiskaciji ruske imovine koja je zamrznuta na Zapadu. Najviše ih brine činjenica da bi konfiskacija ruske imovine naterala druge zemlje, koje ne pripadaju zapadnoj hemisferi, da iz predostrožnosti povuku svoje rezerve sa Zapada, imajući u vidu da jednog dana može isto da im se desi ukoliko se nađu na meti sličnih sankcija.
Visoki američki zvaničnici strahuju da bi postavljanje takvog presedana obeshrabrilo druge zemlje da deponuju svoja sredstva u banci Federalnih rezervi Njujorka, ili čak da ih drže u dolarima. Ukazuje se, takođe, i na postojeće „ozbiljne pravne prepreke” za konfiskaciju blokirane ruske imovine, jer bi takvu odluku Moskva mogla osporiti pred međunarodnim sudovima. Takođe, Evropska centralna banka nije podržala ideju o konfiskaciji ruske imovine.
Tri radne grupe, koje je predložio Vašington, imaju za cilj da ispitaju pravna pitanja oko konfiskacije: način primene takve politike, ublažavanje rizika i opcije za najbolje kanalisanje podrške Ukrajini. Iako nikakve odluke još uvek nisu donete, o ovom pitanju se i dalje žestoko raspravlja u evropskim prestonicama, a o toj temi su takođe razgovarali i ministri finansija G7. Upućeni u te razgovore kažu da je bilo reči o tome, sa fokusom na mogućnosti sprovođenja takve politike i procene rizika.
SAD – uz podršku Ujedinjenog Kraljevstva, Japana i Kanade – predložile su nastavak pripremnih radova, dok su Nemačka, Francuska, Italija i još neke druge zemlje Evropske unije izrazile određene rezerve prema toj ideji i naglasile potrebu da se pažljivo proceni zakonitost konfiskacije ruske imovine pre donošenja konačne odluke. Kako se navodi u izveštajima sa sastanka, nekoliko evropskih ministara je naglasilo potrebu da se održi visok nivo tajnosti rada po tom pitanju.
U zapadnim prestonicama se istražuju različite opcije: od direktnog oduzimanja i trošenja sredstava Centralne banke Rusije do iskorišćavanja prihoda od zamrznutih sredstava ili njihovog korišćenja kao kolaterala za kredite.
Evropa – u kojoj se drži većina zamrznute ruske imovine – mnogo je opreznija od SAD, plašeći se mogućih implikacija po finansijsku stabilnost, kao i odmazde Rusije. Italija – koja preuzima predsedavanje G7 ove godine – spada među evropske države koje su zabrinute zbog potencijalne odmazde Rusije nad njenim kompanijama koje su još uvek aktivne u Rusiji, što je Moskva već zapretila da će učiniti. Rusija je, takođe, upozorila da je moguće i prekidanje diplomatskih odnosa sa SAD, kao odgovor na bilo kakvu konfiskaciju njene imovine.
EU, Britanija i Francuska su, takođe, naglasile da novac neće biti lako dostupan i da je zapravo nedovoljan da pokrije potrebe Ukrajine za rekonstrukcijom. G7 je nekoliko puta uspela da prevaziđe razlike među svojim članicama u vezi sa ekonomskim merama protiv Rusije u protekle dve godine, uključujući početni paket sankcija i postavljanje gornje granice cene ruske nafte.
Argumenti skeptika su da ne postoji pravni presedan za zaplenu. Ali postoji istorijski presedani – kada su SAD to učinile posle Drugog svetskog rata sa imovinom nacističke Nemačke, i nakon što je Irak napao Kuvajt. Jedina razlika u tim slučajevima je što rat još nije završen, a verovatno u skorije vreme neće ni biti gotov.
Lobisti za konfiskaciju ruske imovine iznose da je netačna tvrdnja da za takvu akciju ne postoje pravne osnove. Jedna strana priče je da je ruska imovina zaštićena suverenim imunitetom i da se ne može dirati. Međutim, druga strana argumenta je da je dobrobit Ukrajine zaštićena nečim što se zove „Zakon o kontramerama”.
Drugi argument je da bi ljudi napustili evro ili američki dolar. Međutim, lobisti tvrde da je teško zamisliti scenario u kojem bi – ako SAD, Evropa, Ujedinjeno Kraljevstvo, Japan i Kanada preduzmu takav korak – neko napustio sve valute tih država, jer to su tekuće svetske rezervne valute na čelu sa dolarom. Svoje argumente obrazlažu time da države poput Kine i Saudijske Arabije ne mogu držati svoj novac u iranskim rijalima ili argentinskim pezosima, već da moraju držati svoj novac u rezervnoj valuti.
Po njima je lažan i treći argument da će – ako Zapad konfiskuje rezerve Ruske centralne banke – Rusija uzvratiti konfiskovanjem zapadne imovine. Navode primer da Banka Engleske ne drži rublje na depozitu u Banci Rusije, niti to čine američke Federalne rezerve.
Bivši šef Svetske banke, Robert Zelik, tvrdi da oni koji se protiv prebacivanju zaplenjenih ruskih rezervi Ukrajini preuveličavaju rizike i potcenjuju strateške koristi. Komentarišući zabrinutost da druge zemlje neće želeti da svoje rezerve čuvaju u dolarima i evrima, on je naveo da Kina svoje devizne rezerve drži u tim valutama ne zbog prijateljstva sa SAD i Evropom – već zbog pozitivnog trgovinskog bilansa.
Zaplena na mala vrata
„Evroklir” (Euroclear) sa sedištem u Belgiji – kompanija za finansijske usluge koja je osnovana 1968, specijalizovana za međunarodna poravnanja transakcija sa hartijama od vrednosti, kao i za čuvanje i servisiranje imovine ovih hartija od vrednosti – drži zamrznuto oko 191 milijardu evra ruskog novca. Ova institucija je 1. februara objavila da je prošle godine stekla 4,4 milijarde evra upravo od reinvestiranja ruskih zamrznutih sredstava.
Međutim, upotreba ruske imovine bez sagalasnosti vlasnika, čak i kao kolateral pri zaduživanju, „blizu je indirektnoj zapleni – i kao takva bi napravila velike probleme sa sigurnošću imovine na celom tržištu Evrope”, upozorava direktor ove evropske klirinške kompanije povodom plana G7. S tim u vezi, Evropska komisija je predložila u decembru 2023. da se zapleni samo zarada na toj imovini, a da se glavnica ne dira.
Iz Evroklira je upozoreno da belgijsko „srednje rešenje” da bi u iduće četiri godine Ukrajini moglo biti doznačeno 15 do 17 milijardi evra – a po kojem bi upravo ruska zamrznuta imovina mogla služiti kao kolateral za zaduživanje – zapravo zaplena „na mala vrata”.
„Upotreba imovine koja vam ne pripada za kolateral prilično je blizu indirektnoj zapleni ili obavezi zaplene u budućnosti – što bi moglo imati potpuno isti učinak na tržišta kao i direktna zaplena – pa bi i direktna i indirektna zaplena mogla izložiti ovu finansijsku kuću tužbi.”
Logika oduzimanja imovine značajno bi uticala na poverenje u sastav Evroklira, na poverenje u evropska tržišta kapitala, a potom i na poverenje u evro kao valutu. Zaplena prihoda manje je rizična od zaplene imovine, budući da ova kuća ne isplaćuje prihod od kamata klijentima, već da dobit po zakonu pripada Evrokliru.
Administracija predsednika SAD Džozefa Bajdena je „u principu” podržala predlog zakona koji bi omogućio konfiskaciju sredstava, navedeno je u novembarskom memorandumu Saveta za nacionalnu bezbednost (savetodavno telo predsednika SAD) poslato Komitetu Senata za spoljne poslove.
Napominje se da je predsednik Džo Bajden odlučio da podrži ideju o konfiskaciji ruske imovine, nakon što su republikanci blokirali izdvajanje dodatne pomoći Kijevu. Senatori su u junu 2023. predstavili nacrt zakona koji omogućava konfiskaciju ruske imovine u ime transfera Ukrajini. Istovremeno, Bela kuća želi da koordiniše akcije sa drugim zemljama G7 kako bi smanjila rizik od podrivanja poverenja u SAD od strane stranih investitora.
Previše nepoznanica
Poznati nobelovac i američki profesor ekonomije na Kolumbija univerzitetu, Džozef Štiglic, navodi da bi obnova Ukrajine na kraju mogla da košta oko 1.000 milijardi dolara, odnosno tri puta više od vrednosti zamrznute ruske imovine, što može omekšati one koji se i dalje opiru korišćenju zamrznutih sredstava za finansiranje obnove Ukrajine.
On smatra da nikakav novac nikada neće moći da nadoknadi kolosalnu štetu koju je „agresivni rat Rusije” naneo ukrajinskoj ekonomiji i njenom narodu, ali i da se „zamrznuta ruska imovina može posmatrati kao prva ratna reparacije koju će Kremlj pre ili kasnije biti primoran da plati”. Po njemu, Rusija mora da snosi odgovornost.
„Iako ne može u potpunosti da nadoknadi Ukrajini svu štetu koju je izazvala, trebalo bi da plati barem fizičku štetu i troškove obnove. Kada neko počini grešku, počinilac je dužan da plati odštetu. Nije neuobičajeno da se imovina takve osobe oduzme kako bi se osiguralo da su obaveze u potpunosti ispunjene. Isti princip važi i za države. Dok je oduzimanje imovine obično složen proces, ruski slučaj može biti izuzetak jer je imovina koja bi bila oduzeta uveliko zamrznuta”.
Nasuprot argumentima Štiglica, „pozicija dolara kao rezervne valute bi bila ugrožena ukoliko Zapad konfiskuje zamrznuta ruska sredstva kako bi pomogao Ukrajini”, smatra Robert Šiler, dobitnik Nobelove nagrade za ekonomiju i profesor na američkom univerzitetu Jejl. Prema Šileru, konfiskacija sredstava bi dala globalnoj zajednici – a posebno zemljama koje „konvertuju svoje štednje u dolare i stoga ih poveravaju pouzdanim rukama ujka Sema” – osnovu da sumnjaju u američku valutu.
Postojaće opravdana sumnja da ukoliko Amerika to učini Rusiji danas – sutra to može učiniti bilo kome. To će uništiti sigurnost koja okružuje dolar i biće – veliki korak ka dedolarizaciji, kojoj mnogi sve više teže – od Rusije, koja je direktno ugrožena, do Kine i zemalja u razvoju koje čekaju na krajnju odluku Zapada. Ukupno gledano, rekao je da – iako vidi određenu moralnu osnovu za korištenje ruskih sredstava kako bi se pomoglo Ukrajini – postoji previše rizika i „previše nepoznanica” u vezi sa ishodom takve akcije.
Klizav teren
Savet Evropske unije odobrio je u februaru rezoluciju koja omogućava da se – kao posledica restriktivnih mera EU – profit od zamrznute ruske imovine iskoristi za Ukrajinu. „Savet je usvojio odluku i uredbu kojom se pojašnjavaju obaveze Centralnih registara hartija od vrednosti, koji drže sredstva i rezerve Centralne banke Rusije, imobilisane kao posledica restriktivnih mera EU”, piše u saopštenju objavljenom na sajtu EU.
Naime, ova odluka otvara put Savetu da odluči o mogućem utvrđivanju finansijskog doprinosa budžetu EU, prikupljenog od ovih neto dobiti za podršku Ukrajini, njenom oporavku i rekonstrukciji u kasnijoj fazi. Ovaj finansijski doprinos može da bude kanalisan kroz budžet EU u korist pomoći za Ukrajinu, o kojoj su Savet i Evropski parlament postigli privremeni sporazum 6. februara ove godine. Međutim, izgleda da u ovoj fazi i dalje nema govora o konačnom prebacivanju ruskih sredstava u budžet EU ili direktno Ukrajini, jer sam mehanizam za prenos sredstava još nije razvijen.
Ministarka finansija SAD, Dženet Jelen, je iznela krajem februra ove godine do sada najsnažniju javnu podršku ideji o trajnom oduzimanju zamrznute imovine Centralne banke Rusije i njenom korišćenju za dugoročnu obnovu Ukrajine. Jelen je tokom prilikom rekla da postoji „snažan međunarodni pravni, ekonomski i moralni argument” za izvlačenje ruske imovine, bilo da se ona direktno zapleni ili da se koristi kao kolateral, a „teorija protivmera” navodno opravdava takvu akciju prema međunarodnom pravu. Ona je svoje argumente pravdala hitnom potrebom da se pomogne Ukrajini. Podršku je dobila od Kanade koja se, takođe, složila sa hitnom potrebom da se krene dalje sa konfiskacijom zamrznute ruske imovine u cilju podrške Ukrajini.
Međutim, francuski ministar finansija javno je osporio stav Dženet Jelen da bi bilo legalno monetizovati oko 300 milijardi dolara zamrznute ruske imovine, otkrivajući duboke podele koje postoje među članicama G-7 po ovom pitanju. On je tom prilikom rekao da je Francuska uverena da ne postoji dovoljno osnova u međunarodnom pravu za takvu odluku i da je potreban dalji rad, te da se ne slaže sa teorijom o protivmerama.
Naglasio je da smatra da postojeća pravna osnova nije dovoljna i da je potreban širok međunarodni konsenzus, rekavši da svi takvi potezi trebaju da budu u potpunosti potkrepljeni međunarodnim pravom i da je potrebna podrška svih članica G20 velikih ekonomija – koje, između ostalog, uključuju i Rusiju, Kinu i druge zemlje koje su bile izuzetno kritične prema SAD.
Generalno, zvaničnici G7 se slažu da Moskva treba da plati štetu koju je „izazvala u Ukrajini”, s tim da je određeni broj stručnjaka uveren i da postoji pravni put da se omogući zaplena zamrznute imovine Centralne banke Rusije.
Različite brzine
SAD i njihovi saveznici su zamrzli stotine milijardi dolara ruskog novca čuvanog u inostranstvu, u znak odmazde zbog Specijalne vojne operacije Rusije u Ukrajini. Dok zvaničnici iz više zemalja raspravljaju o legalnosti slanja tog novca u Ukrajinu – milijarde ostaju neiskorišćene, a rat je ušao u treću godinu.
Ideja o korišćenju zamrznutih sredstava Rusije je dobila na snazi u poslednje vreme, jer nastavak savezničkog finansiranja Ukrajine postaje sve neizvesniji, pošto je američki Kongres u ćorsokaku povodom odluke o daljoj pomoći Ukrajini. S tim u vezi, otkako je Predstavnički dom SAD – predvođen republikancima – blokirao 61 milijardu dolara dodatne američke pomoći Ukrajini, ovo pitanje je dobilo na značaju na Zapadu.
Zbog gorenavedenih izazova, poslednjih meseci pitanje finansiranja rata u Ukrajini pritiska EU i SAD, pa se fokus stavlja na druge izvore finansiranja, gde bi zamrznute rezerve Centralne banke Rusije potencijalno mogle da bude dodatni izvor tog finansiranja.
Jedan od ishoda Svetskog ekonomskog foruma, održanog u januaru ove godine u Davosu, je da je ovo postala tema o kojoj se govori kao o realnoj mogućnosti. Britanski ministar inostranih poslova je ideju otvoreno podržao, kao i njegove kolege iz evropskih država, poput Poljske, Češke i Litvanije.
Zagovornici konfiskacije ruske imovine smatraju da je najvažnije da se sve glavne savezničke države usklade. Ne može jedna zemlja to da uradi, a druga ne, jer postoji veliki strah da će, na primer, SAD to učiniti same, zbog čega će američki dolar biti manje privlačna valuta od evra. Zato se akcentuje da sve zemlje moraju u tome da učestvuju zajedno. U međuvremenu, pojedine države rade različitim brzinama kako bi se došlo do političkog konsenzusa, pravnog opravdanja i slično, zbog čega se naglašava da je vreme da se svi saveznici aktiviraju.
S druge strane, pojedini međunarodni stručnjaci navode da bi moglo potrajati godinu dana ili više da bi zemlje mogle da koriste vrednost ruske imovine. Većina, ako ne i sve zemlje koje poseduju rusku imovinu, trebale bi prvenstveno da donesu domaće zakone kako bi te akcije bile moguće.
Zvaničnici G7, grupe najbogatijih zemalja – već godinu dana rade na postizanju dogovora kako postupiti sa ruskom imovinom – koja je zamrznuta nakon početka sukoba u Ukrajini, u februaru 2022. godine. Lideri G7 traže moguća rešenja kako bi se takav postupak sproveo do juna ove godine.
Njihova debata na marginama sastanka ministara finansija iz velikih globalnih ekonomija G20, održanog u Sao Paulu krajem februara ove godine, pokazala je da su stavovi još uvek veoma udaljeni. Japanski predstavnik pokušao je da ublaži situaciju, rekavši da to „nije nužno konfrontacija”, već da se nastavljaju razgovori iza kulisa o zajedničkom cilju – a to je traženje mera koje su u skladu sa međunarodnim pravom.
Lideri zemalja G7 za sada ne planiraju da objave mere za korišćenje zamrznute ruske imovine za Ukrajinu. Razlog tome je što EU još uvek ne podržava ovu ideju u potpunosti – pošto je ustanovljeno da je ovo pitanje složenije nego što su mislili – zbog čega se još uvek nalazi u preliminarnoj fazi razmatranja.
Konačno, i Bela kuća je objavila da se Amerika suočila sa poteškoćama u pokušaju da konfiskuje rusku imovinu koju je Zapad zamrzao. Stiče se utisak da su primorani da priznaju da to nije tako jednostavno kako se činilo. Nakon početka Specijalne vojne operacije, SAD su zajedno sa svojim zapadnim saveznicima bile u stanju da brzo zamrznu oko 300 milijardi dolara, ali su dalji koraci sa tim sredstvima veoma složeni, jer se većina imovine čuva u drugim zemljama, van SAD – što im dodatno otežava ceo posao.
Potencijalno konfiskovanje imovine Centralne banke Rusije od strane zapadnih vlada poslalo bi negativan signal drugim centralnim bankama i proizvelo bi negativan uticaj na međunarodne finansije. Ministarstvo spoljnih poslova Rusije je upozorilo Zapad da će dobiti oštar odgovor ukoliko imovina bude konfiskovana, opisujući taj postupak kao „krađu”.
Tim povodom je najavljeno da će Centralna banka Rusije preduzeti korake da zaštiti svoju zakonsku imovinu, uz obrazloženje da bi konfiskovanje bilo „kršenje osnovnog principa zaštite rezervi Centralne banke” – a da će odstupanje od ovog principa dovesti do postepenog podrivanja sistema međunarodnih finansija i položaja rezervnih valuta u svetu.
Kakva je sudbina basnoslovnog novca Rusije zamrznutog na Zapadu – kao i profita koji lavovski deo tih para ostvaruje – i dalje je poprilično neizvesno. Ako do zaplene, ipak, dođe – jasno je da Rusija neće „sedeti skrštenih ruku”, nego će preduzeti odgovarajuće pravne i konkretne recipročne mere iz svog arsenala, čime je i zapretila kada se potegla tema konfiskacije evropske, američke i imovine drugih zemalja ukoliko Zapad nastavi sa zaplenom ruske imovine.
Dr Dejan Jovović je naučni savetnik, nekadašnji pomoćnik saveznog ministra za ekonomske odnose sa inostranstvom i naš glavni pregovarač za zaključivanje sporazuma o slobodnoj trgovini u regionu jugoistočne Evrope, na osnovu kojih je nastala CEFTA. Ekskluzivno za Novi Standard.
Izvor Novi Standard
Naslovna fotografija: Gavriil Grigorov/TASS
BONUS VIDEO:
