Posledice (ne)zavisnosti centralnih banaka

I pored neslavne epozode sa visokom inflacijom širom sveta, verovatno je da će se nastaviti snažno povećanje ekspanzivnosti monetarne politike u „vanrednim situacijama”, što narušava osnovne postulate targetiranja inflacije

Komisija za ekonomska pitanja Doma lordova britanskog parlamenta – bez sumnje jedna od najkonzervativnijih institucija u toj zemlji – je u svom nedavnom Izveštaju izrazila zabrinutost zbog velikih ovlašćenja – odnosno moći Centralne banke Engleske – koja nije potvrđena izbornim legitimitetom. U Izveštaju se greške objašnjavaju „grupnim razmišljanjem” među personalom banke, sve nejasnijim mandatima (koji sada uključuju razmatranja poput klimatskih promena) i „neadekvatnim” alatima za predviđanje. Na kraju, fokus je kako uskladiti  slobodu Centralne banke da određuje kamatne stope „nezavisno od političkog pritiska” sa odgovornošću Vlade za ekonomsku politiku.

Istina, uprkos kritikama na račun učinaka Centralne banke, izveštaj nije doveo u pitanje princip njene nezavisnosti. Daleko od toga da je Dom lordova – telo čiji je bazični zadatak da „stvari ostanu kakve jesu” – nosilac novog pogleda po pitanju statusa centralnih banaka. Naime, već dugi niz godina brojni akademski ekonomisti se kritički odnose prema njihovoj „nezavisnosti”. Mnogi od njih, razumevajući interese i moć onih koji podržavaju tu mantru, sve viši vide tzv. nezavisnost monetarne politike kao „zombi ideju”, odnosno koncept koji neće umreti, ma koliko često bio argumentovano osporavan.

Naime, ova kao i brojne druge ideje su postale toliko ukorenjene u sistemima kreiranja politike da se prihvataju bez evaluacije njihovih dometa, uprkos tome što se već lako može uočiti njihova beskorisnost ili čak kontraproduktivnost. Naravno, dobar deo objašnjenja za naizgled nerezonsko ponašanje leži u interesima brojnih lobija. Istina, razlog za neodbacivanje dogmi je i neprepoznavanje da su neke od političkih ideja imale pozitivan efekat samo u određenim vremenskim periodima i na nekim mestima, odnosno da je njihova upotrebna vrednost prošla.

Nezavisnost centralne banke uvek je bila pitanje neuplitanja vlade u njene odluke. Dobro je poznato (neutemeljeno) insistiranje na kredibilitetu „konzervativne”, „tehnokratske” centralne banke u poređenju sa vladom, koja se optužuje za forsiranje politički i populistički baziranih ekonomskih odluka. Nezavisnost od stiska „novog (neoliberalnog) konsenzusa u makroekonomiji”, i od interesa bankarskog i finansijskog sektora, ređe se potencirala.

Monetaristička kontrarevolucija

Ideja nezavisnosti centralne banke deo je monetarističke kontra-revolucije Miltona Fridmana 1970-ih, koja je okončala hegemoniju kejnzijanske socijaldemokratije. Pošlo se od toga da bi poveravanje kontrole inflacije nezavisnim centralnim bankama („izolovanim od političkog uplitanja i koje rade po mehaničkim pravilima”), budući da monetarna i fiskalna politika utiču na ekonomsku aktivnost sa „dugim i promenljivim kašnjenjima”, sprečilo političare da manipulišu novčanom masom, tj. štampanjem novca. Većina referentnih ekonomista – a posebno bankari – brzo su prihvatili Fridmanovo monetarističko „jevanđelje”.

Tako je prevladalo mišljenje da cilj makroekonomske politike treba da bude „održavanje niske inflacije”, a ne „težnja za rastom i zapošljavanjem”, što je takođe povezano sa stanovištem da ekonomija nije nauka koje treba da se bavi moralnim, odnosno pitanjima socijalne kohezije i pravde.

Američki ekonomista Milton Fridman, 1989. (Foto: Chuck Nacke/Alamy)

Sve to je predstavljalo povratak na „klasičnu dihotomiju” predkejnzijanske ekonomije, koja realne varijable (poput zaposlenosti) i nominalne varijable (kakav je nivo cena) tretira kao odvojene. Prema ovom stavu, reforme na strani ponude (čuvene strukturne reforme, odnosno niži porezi za biznis, uklanjanje raznih ograničenja, uključujući i ekološka, za poslovanje privatnih preduzeća, čime im se daju besplatna subvencija na uštrb celokupnog društva), povećavaju ekonomsku efikasnost, a politike kamatnih stopa održaju stabilnost cena.

Argumenti za političku nezavisnost centralnih banaka usko su povezani sa usvajanjem „targetirane (niske) inflacije”. Funkcionisanje koncepta je bazično jednostavno: centralna banka koja cilja inflaciju će podići ili sniziti svoju referentnu kamatnu stope na osnovu kretanja inflacije. Empirija pokazuje da podizanje kamatnih stopa obično „hladi” ekonomiju i obuzdava inflaciju, dok snižavanje kamatnih stopa ubrzava privredu, čime se podstiče rast cena.

Ciljanje inflacije omogućava monetarnoj politici da se fokusira na stanje sopstvene privrede, što navodno nije moguće pod sistemom fiksnog deviznog kursa. S targetiranjem rasta cena je povezana redovna komunikacija sa javnošću, što omogućava investitorima da lakše ukalkulišu verovatne promene kamatnih stopa u svoje investicione odluke. S druge strane, inflatorna očekivanja preduzeća, do kojih se dolazi putem anketiranja biznisa sprovedenih od strane centralnih banaka, su veoma važan pokazatelj za analitičare u centralnim bankama.

Od sredine 1990-ih, američka centralna banka je imala implicitni ili eksplicitni godišnji cilj inflacije od dva odsto (targetiranje je zvanično uvedeno tek 2012), mada su primarni ciljevi FED-a ustanovljeni još tokom 1970-ih, a to su održavanje maksimalne zaposlenosti, uz stabilne cene, ali tako da dugoročne kamate ostanu na umerenim nivoima.

Targetiranje inflacije

U Britaniji je targetiranje inflacije počelo 1992, ali je 1997. data „operativna nezavisnost” Centralnoj banci da to postigne (u narednim decenijama kontrola Centralne banke nad ekonomskom politikom, npr. kroz ogromno upumpavanje novca u finansijski sektor, se povećavala). Slično se dešavalo i u evrozoni – gde je sa etabliranjem evra usvojena praktično identična politika – dok je Nemačka već tokom 1980-ih imala ključne elemente targetiranja inflacije.

Inače, prve države koje su uvele ciljanje inflacije bili su Novi Zeland i Kanada 1990, odnosno 1991. Targetiranje dozvoljenog rasta potrošačkih cena preuzele su i druge razvijene ekonomije tokom 1990-ih, dok su zemlje u tranziciji i zemlje u razvoju počele istu praksu od 2000-ih (Srbija od 2009).

Radi procenjivanja efekta ciljanja inflacije, britansku posleratnu eru smo podelili na tri perioda:

  1. „Kejnzijansko zlatno doba” (1947-1973),
  2. razdoblje „nezavisnosti Centralne banke” (1997-2019), te
  3. „pandemijske godine” (2020-2023).

Tokom prvog perioda inflacija je prosečno iznosila 4,5%, dok je prosečna nezaposlenost bila 2,1% (prosečni ekonomski rast iznosio je 2,8%). U drugom razdoblju inflacija je u proseku iznosila dva odsto, dok je prosečna nezaposlenost bila 5,6% (ekonomski rast bio je dva odsto).

Od početka 2020. do kraja 2023. cene su kumulativno porasle za čak 21,8%, odnosno pet odsto prosečno godišnje (2021. je rast cena u zemljama Zapada mnoge starije sugrađane podsetio na dvocifrene stope inflacije tokom 1970-ih). Istovremeno, nezaposlenost je tokom observirane četiri godine prosečno iznosila istorijski niskih 4,3%, dok je prosečni privredni rast bio tek 0,7%.

Oglasi za prodaju ili izdavanje stanova i kuća u jugoistočnom Londonu, jun 2020. (Foto: EPA-EFE/Facundo Arrizabalaga)

„Indeks bede“ (stopa nezaposlenosti plus stopa inflacije) bio je 6,6% tokom kejnzijanskog doba, 7,8% u doba tzv. nezavisnosti Centralne banke, dok je u periodu  2020-2023. porastao na nešto preko devet odsto.

Naravno, nemoguće je utvrditi da li su prethodno sumirani rezultati bili rezultat politike ili spoljnih događaja (pitanje je da li punu zaposlenost „kejnzijanskog zlatnog doba” treba pripisati vladinoj politici ili posleratnom procvatu). Takođe, verovatno je da je niska inflacija koja je karakterisala period 1997-2019. imala manje veze sa politikom Centralne banke nego sa ulaskom milijardi nisko plaćenih radnika iz Azije na globalno tržište rada.

U svakom slučaju, targetiranje inflacije je sve više predmet stalnog preispitivanja usled poraznih efekata Globalne finansijske krize 2008-2009. i posebno kao posledica pandemijskog cenovnog šoka koji je počeo 2020. Jasno je da su se centralne banke previše oslanjale na ciljanje inflacije, ne obrativši dovoljno pažnje na mehure na tržištu aktiva 2008.

Odgovor je takođe bio neadekvatan 2020, uzimajući u obzir šokove na strani ponude, dramatičan pad trgovinskih tokova, odnosno otežanost funkcionisanja globalnih lanaca snadbevanja. Od tada je preispitivan i tipični numerički cilj od dva odsto, posebno s početkom snažnog ubrzavanja inflacije, povezano sa pandemijom COVID-19 (u Srbiji je target postavljen na 3%±1,5%, što je bilo predlagano od mnogih referentnih ekonomista za SAD, evrozonu, Britaniju).

Nezavisnost ili iluzija?

Poslednjih decenija u mnogim zemljama Zapada je u javnom narativu preovladavalo mišljenje da su njihove centralne banke nezavisne. Tako se mali tim posvećenih monetarnih eksperata smatrao pozvanijim nego izabrani političari da donosi presudne odluke o kamatnim stopama, novcu i kreditima. Ovaj pogled je bio posebno rasprostranjen u EU – gde je tzv. nezavisnost centralne banke stavljena u Lisabonski ugovor, svojevrsni ustav EU – kao uslov za ekonomsku i monetarnu uniju.

U praksi je to bilo dosta drugačije. Istina, demokratski izabrani političari su dozvoljavali nezavisnost centralne banke, ali najčešće samo dok je ona vodila politiku po ukusu vlade, odnosno dok neki važan politički prioritet nije bio ometan od strane centralne banke.

Ceremonija potpisivanja Lisabonskog ugovora u manastiru Jeronimos u Lisabonu, 13. decembar 2007. (Foto: Picture Alliance/dpa)

Dobar primer je funkcionisanje Bundesbanke – nezaobilazne u navođenju zaslužnih za nemačko „privredno čudo” nakon 1945. – koja je uspela da dobije podršku od dve najvažnije političke partije u zemlje i „odrešene ruke” u monetarnoj politici. Ali, sa spajanjem Istočne i Zapadne Nemačke 1990. Vlada je želela brzo ukidanje valute DDR-a po veoma povoljnom kursu za istočne Nemce – čemu se Bundesbanka protivila – upozoravajući na velike ekonomske razlike dva dela ujedinjene države. Naravno, politički imperativ odneo je prevagu. Kao rezultat, usledile su masovne migracije radnika ka Zapadnoj Nemačkoj i ogroman rast javnog duga usled subvencionisanja novopripojenog dela zemlje.

Nakon toga, Vlada u Berlinu je odlučila da se pridruži evrozoni, ukine dojč marku i svede Bundesbanku na jednog od brojnih aktera u kreiranju monetarne politike u zoni evra. Naravno, Bundesbanka je bila protiv – ali je opet pobedila politika, budući da je de fakto uslov za neprotivljenje ujedinjenju Nemačke – posebno od strane Pariza – bio upravo uvođenje zajedničke valute, odnosno kreiranje Evropske centralne banke.

Kada je finansijska – i, posebno, bankarska kriza bila na vrhuncu krajem 2008. – vodeći ministri finansija na svetu su se složili da stabilizuju tržišta obaranjem kamatnih stopa. Oni su doneli ispravnu odluku, ali su time istovremeno efektivno nadjačali tzv. nezavisne centralne banke.

Slično se desilo i kada je otpočela ekonomska kriza uslovljena pandemijom COVID-19. Opet su centralne banke većine privreda sveta blisko „sarađivale” sa svojim vladama o zajedničkim monetarnim i fiskalnim paketima, pokušavajući da ublaže posledice snažnog pada BDP-a i individualnih dohodaka, te povećanja nezaposlenosti.

COVID-19 je konačno promenio i retoriku o nezavisnosti centralne banke. Suptilna supremacija vlade nad centralnom bankom se većini učinila kao dobra solucija, koncept koji u državama poput Kine – zemlje sa impresivnim ekonomskim dostignućima u poslednjih 45 godina – nikada nije ni dovođen u pitanje.

Narušavanje nezavisnosti

Problem koncepta nezavisnosti centralnih banaka je i to da se oslanja na više od pet decenija star intelektualni okvir (novi konsenzus u makroekonomiji, pežorativno nazivan i „neoliberalizam”), koji je veoma manjkav u opisivanju ekonomske stvarnosti.

Dodatno, ta nezavisnost ograničava, i često sprečava koordinaciju odluka i mera politike centralne banke sa odlukama i merama vlade, tj. sa fiskalnom politikom. Pored toga, targetiranje (niske) stope inflacije podržano je najčešće jednim instrumentom (referentna kamata centralne banke), uprkos tome što makroekonomske politike imaju na raspolaganju mnogo instrumenata i mnogo ciljeva.

S tim u vezi, politike koje donosi centralna banka treba da posvete veću pažnju finansijskoj stabilnosti, vanrednim klimatskim situacijama i nejednakosti (iako druge vladine politike imaju mnogo veće efekte na njih), što se, istina, u određenoj meri i dešava.

Treba podsetiti da se niske stope inflacije u industrijalizovanim zemljama u poslednje tri decenije ne mogu pripisati usvajanju targetiranja inflacije, već ogromnom skoku uvoza ultrajeftinih proizvoda iz Kine i drugih zemalja Azije. Dodatno, ciljanje inflacije nije u stanju da odgovori na poremećaje u lancima snabdevanja, što se veoma dobro pokazalo tokom pandemije COVID-19.

Čovek u zaštitnom odelu ispred ekrana na kom su prikazani berzanski indeksi (Foto: REUTERS/Aly Song)
Čovek u zaštitnom odelu ispred ekrana na kom su prikazani berzanski indeksi (Foto: Reuters/Aly Song)

Dok su do 2008. vodeće centralne banke bile u stanju da održavaju nisku inflaciju i solidan rast BDP-a, od 2020. pa do danas oba ova dostignuća su praktično anulirana. Naime, era rapidnog rasta međunarodne trgovine – koja je omogućila spektakularno povoljan milje za monetarnu politiku – de fakto je završena sa početkom Globalne finansijske krize 2008. Od tada, stopa rasta razmene na planetarnom nivou se faktički izjednačila sa povećanjem privredne aktivnosti, i to nakon šest decenija dvostruko bržeg rasta obima svetske trgovine od globalnog BDP-a.

S tim povezano, razlog snažnog ubrzavanja rasta cena od 2020. je svakako drastično usporena globalizacija, odnosno poremećeni lanci snabdevanja među glavnim ekonomijama. Ako centralne banke rade dobro samo u dobrim vremenima, to implicira da je postojao element iluzije u njihovim pređašnjim „uspesima”.

Ipak, dok centralne banke nastoje da zadrže privid nezavisnosti, realnost je da često rade ono što vlade žele (opet se treba vratiti na dva najupečatljivija primera – upumpavanja novca radi održavanja privredne aktivnosti i sprečavanja finansijskog kolapsa 2008-2009. i 2020-2021). Na kraju krajeva, praksa je tada pobedila ideološke postavke, što je u datim okolnostima svakako bilo dobrodošlo.

I pored neslavne epozode sa visokom inflacijom širom sveta početkom 2020-ih, verovatno je da će se nastaviti snažno povećanje ekspanzivnosti monetarne politike u „vanrednim situacijama”, što nužno narušava osnovne postulate targetiranja inflacije i posledično nezavisnost centralnih banaka.

Čini se da je ključ u politici, odnosno činjenici da ekonomske politike (fiskalna, monetarna, razvojna) u velikoj meri opredeljuju ekonomske rezultate svake zemlje, i samim tim šanse za reizbor elite koja drži poluge vlasti. Budući da centralne banke kontrolišu ponudu novca kroz kamatne stope po kojima daju kredite komercijalnim bankama – što određuje dugoročne kamate za investitore i time utiču na ukupna ulaganja i (ne)zaposlenost – veoma je važno da postignuti rezultati u tim oblastima budu zadovoljavajući u srednjom roku (ili izbornom ciklusu).

Vlast nosi političku odgovornost za ekonomsko stanje u zemlji, koje dominantno zavisi od nivoa investicija, dohodaka i nezaposlenosti. Zaključak koji se prirodno nameće je da bi ona, ako želi da bude reizabrana, morala kontrolisati i glavne pravce monetarne politike. Pregled brojnih referentnih iskustava širom sveta jasno ukazuje da je tu jednostavnu činjenicu propustio da vidi relativno mali broj političara.

 

Naslov i oprema teksta: Novi Standard

 

Izvor: RTS OKO

 

Naslovna fotografija: Reuters/Chris Wattie

 

BONUS VIDEO:

Ekonomija
Pratite nas na YouTube-u