U razgovoru za britanski The Economist krajem prethodne godine, argentinski predsednik Havijer Milej (Javier Milei), jedan od idola evropske desnice, je reganovski izjavio da je njegov „prezir prema državi beskrajan“.
Iako je Milej ovom izjavom izrazio, pre svega, gnušanje prema uplitanju države u ekonomiju i prema preteranoj veličini državne administracije, [1] posle svih peripetija vezanih za predizbornu kampanju i održavanje lokalnih izbora u Kosjeriću i Zaječaru sličan osećaj prezira prema državnim vlastima i nacionalnoj politici nezadrživo pogađa svakoga kome su pitanja vezana za lokalnu samoupravu istinski na srcu.
Spomenuti lokalni izbori su kristalno jasno potvrdili da srpska politička klasa ne gaji nikakvo poštovanje prema instituciji lokalne samouprave, te da nije u stanju da svoje delovanje saobrazi lokalnim temama i problemima. Dok za partije na vlasti na državnom nivou, pre svega za Srpsku narednu stranku, lokalni izbori, kao i sama lokalna samouprava, služe kao potvrda i utvrđivanje vlasti koja dolazi „odozgo“, za opozicione političke stranke oni predstavljaju isključivo početni stepenik koji, prema njihovim nadanjima, vodi ka preuzimanju državne vlasti kao krajnjem cilju.
Glavna žrtva takvih nadgornjavanja, a najviše odsustva značajne istinski teritorijalne stranke na srpskoj političkoj sceni, jesu upravo lokalne samouprave, koje u najvećoj meri osećaju razorne posledice depopulacije i deindustrijalizacije.
Jednostavno, savremena srpska politika nije uspela, a ogromno pitanje je da li je ikada i htela, da na lokalnom nivou kreira efikasnu upravljačku strukturu čvrsto vezanu za lokalne zajednice, koja bi svojim delovanjem stvorila što povoljnije uslove za privlačenje investicija, cvetanje malog i srednjeg preduzetništva i sledstveni razvoj teritorije.
Kao što se relativno često na raznim stranama ponavlja neistinita tvrdnja da Srbi „vole jake vladare“, tako se može čuti, podjednako neutemeljeno, da za srpski narod lokalna samouprava nema neki poseban značaj, čime se svesno ili nesvesno ublažava i opravdava njeno savremeno nipodoštavanje i pražnjenje od smisla.
Naprotiv, kultura lokalne samouprave kod Srba svoj koren ima „u kulturološkoj matrici pravoslavlja, njegove institucije sabornosti i drugim običajima“. Preciznije govoreći, „okupljanje i zborovanje pripadnika iste vere, njihovo zajedničko učešće u uređivanju onoga što je javni život i javno dobro, nesporno predstavlja svojevrsni vid samoregulacije i samoupravnog praksisa.“ [2]
Takođe, političko delovanje Narodne radikalne stranke i njenog vođe Nikole Pašića, verovatno najznačajnijeg srpskog novovekovnog političara, je bitnim delom bilo zasnovano na idejama narodne lokalne samouprave koje su svoj izraz i realizaciju našle u Ustavu iz 1888. godine, dok je čak i radikalski list osnovan 1881. godine nosio naziv „Samouprava“.
Ne treba zaboraviti ni izrazito decentralizovani sistem lokalne samouprave iz vremena socijalističke Jugoslavije, odnosno komunalni sistem, koji je predstavljao primenu i proširivanje principa radničkog samoupravljanja na društveno samoupravljanje. [3] Sve navedeno pokazuje da je u kulturnoj i političkoj istoriji srpskog naroda lokalna samouprava i te kako bila značajna, te da je današnja situacija neprihvatljiva.
Ciljevi promene
Prosto konstatovanje neprihvatljivosti današnjeg stanja i lamentiranje nad njim, naravno, nije dovoljno. Stoga, potpisnik ovih redova želi da ponudi određene predloge, koji bi mogli uticati na vraćanje relevantnosti lokalne samouprave u Srbiji.
U uslovima društvene i političke krize izazvane padom nadstrešnice na železničkoj stanici u Novom Sadu, promena izbornog zakonodavstva, koja bi pored već predloženog uvođenja mešovitog sistema kod izbora za Narodnu skupštinu obuhvatila i lokalne izbore, bi mogla imati normalizujuće i lekovito dejstvo.
Kultura lokalne samouprave kod Srba svoj koren ima „u kulturološkoj matrici pravoslavlja, njegove institucije sabornosti i drugim običajima“
Na potencijalno uporediv način su u italijanskoj javnosti, kada je početkom devedesetih godina prošlog veka zbog političke korupcije (fenomen poznat Tangentopoli, ili u slobodnom prevodu „Grad mita“) zbrisana etablirana politička klasa, dočekane promene koje je doneo Zakon br. 81 iz 1993. godine o neposrednom izboru gradonačelnika, predsednika provincije, komunalnog saveta i provincijskog saveta. [4]
Promena izbornog sistema kod lokalnih izbora, sama od sebe, neće biti dovoljna, ali svakako može biti izuzetno koristan početni korak, posle kojeg bi sledila dalja decentralizacija, kroz pitanja o nadležnostima i finansiranju lokalne samouprave. Glavni ciljevi izborne promene su obezbeđivanje depolitizacije lokalnih izbora kroz onemogućavanje ili bar delimično sprečavanje prelivanja političkih problema i tenzija sa nacionalnog na lokalni nivo, iz čega bi usledilo smanjenje značaja čisto nacionalnih, državnih tema tamo gde one ne bi smele da pretežu, i izbegavanje političke fragmentacije u lokalnim skupštinama.
Sadašnji socio-ekonomski uslovi prisutni u apsolutnoj većini opština i gradova u Srbiji jednostavno ne dozvoljavaju razne nedostojne političke igre i nepotrebno podizanje čisto političko-stranačkih tenzija, već zahtevaju upornost i mukotrpan rad na njihovom otklanjanju ili ublažavanju.
Takođe, autor polazi od trenutne teritorijalne organizacije Republike Srbije, pretpostavljajući da će trenutni sistem od ukupno 174 jedinica lokalne samouprave biti očuvan. U poređenju sa drugim evropskim državama slične veličine teritorije, Srbija nema veliki broj jedinica lokalne samouprave.
Na primer, u Mađarskoj postoji preko 3100 opština, dok ih je u Češkoj čak preko 6200. Imajući u vidu takav evropski okvir, u srpskom slučaju bi jedina alternativa bila stvaranje većeg broja opština, uz eventualno formiranje srezova kao drugog stepena lokalne samouprave. Trenutno stanje u Srbiji kao posledicu ima činjenicu da se lokalni izbori ne održavaju isključivo u središtu opštine ili grada, nego u svim naseljenim mestima unutar te opštine ili grada.
Predlog novog načina izbora
Prema važećoj regulativi u Srbiji, lokalni izbori se održavaju prema proporcionalnom izbornom sistemu. Birači glasaju za (zatvorenu) izbornu listu kandidata za odbornike, u jedinici lokalne samouprave kao jednoj izbornoj jedinici (Zakon o lokalnim izborima, čl. 5).
Predsednik opštine/gradonačelnik je izabran od strane skupštine opštine/grada, iz reda odbornika, većinom glasova od ukupnog broja odbornika skupštine opštine/grada (Zakon o lokalnoj samoupravi, čl. 43, st. 1.). Takav način izbora, prvi put uveden Zakonom o lokalnim izborima iz 2007. godine, se pokazao potpuno neprikladnim, omogućavajući ogroman i neizdrživ političko-stranački stisak „odozgo“ na jedinice lokalne samouprave.
Povratak faktičkog subjektiviteta jedinica lokalne samouprave je moguće sprovesti kroz neposredan izbor predsednika opštine/gradonačelnika od strane građana, čime bi znatno porastao njegov značaj. Političke stranke bi, suočene sa glasanjem za konkretnu ličnost po imenu i prezimenu, bile primorane da znatno više vode računa o ličnim kvalitetima i ugledu njihovog kandidata.
Takođe, grupe građana, uz kvalitetnog kandidata, bi imale mnogo više šansi za uspeh. U tom smislu bi bilo najbolje vratiti pravno rešenje, prema kome su u Srbiji održani lokalni izbori 2004. godine. Naime, predsednik opštine/gradonačelnik je biran prema dvokružnom većinskom izbornom sistemu, pri čemu je za izbor u prvom krugu zahtevana (apsolutna) većina glasova birača koji su izašli (50 odsto + jedan glas).
Ako nijedan kandidat nije ostvario apsolutnu većinu glasova, u drugom krugu su učestvovala dva kandidata koji su osvojili najviše glasova (ili više kandidata koji su osvojili jednak i istovremeno najveći broj glasova), a za izbornu pobedu je zahtevano dobijanje najvećeg broja glasova (Zakon o lokalnim izborima iz 2002. godine, čl. 59). Ne treba posebno naglašavati da je u ovom slučaju jedinica lokalne samouprave jedna izborna jedinica.
Pri tome, zajedno sa održavanjem prvog kruga izbora za predsednika opštine/gradonačelnika, održali bi se i izbori za odbornike (odborničke izborne liste) prema proporcionalnom izbornom sistemu. Imajući u vidu da trenutno sasvim neujednačen broj stanovnika, odnosno građana sa pravom glasa, u opštinama i gradovima kao jedinicama lokalne samouprave, najjednostavnije rešenje bi bilo da izborne liste ostanu zatvorene.
Iz istog razloga bi bilo sasvim opravdano dozvoliti, pre svega gradovima, da sami odluče da li će njihova jedinica lokalne samouprave, prilikom izbora za odbornike, biti podeljena na nekoliko izbornih jedinica. U tom smislu deluje sasvim neprikladno da, primera radi, grad Novi Sad sa preko 350 000 žitelja, bez obzira na broj odbornika, bude jedna izborna jedinica kao i opština Sečanj, sa svojih nešto iznad 10 000 stanovnika.
Takođe, uzevši u obzir vrstu izbora, duboko je problematično trenutno važeće rešenje da nosilac liste na lokalnim izborima (odnosno izborima za odbornike) ne mora istovremeno biti kandidat za odbornika na toj izbornoj listi (čl. 39, st. 1 Zakona o lokalnim izborima), koje omogućava navođenje imena i prezimena političara aktivnih na nacionalnom nivou, kao i samog predsednika Republike.
Buduće promene bi morale da obuhvate i ovu odredbu, izričito zabranjujući da ime i prezime ličnosti za koju je sasvim izvesno da neće postati odbornik, a koja nije kandidat za predsednika opštine/gradonačelnika, bude navedeno na izbornom listiću, osim ako nije sadržano u samom službenom nazivu političke stranke.
Promena izbornog sistema kod lokalnih izbora, sama od sebe, neće biti dovoljna, ali svakako može biti izuzetno koristan početni korak
Konačno, odvojeni izbor predsednika opštine/gradonačelnika i odbornika stvara rizik političke fragmentacije, u smislu da lista povezana sa izabranim predsednikom opštine/gradonačelnikom nema neophodnu većinu za donošenje ključnih odluka u skupštini opštine/grada, čime bi se stvorio potencijal paralisanja funkcionisanja date jedinice lokalne samouprave i političkih ucena.
Naravno, trebalo bi, što je više moguće, sprečavati nastanak takvog, za lokalne uslove sasvim neprikladnog, scenarija. U tom svetlu, deluje poželjno implementiranje takozvane „premije većine“ (premio di maggioranza) iz italijanskog prava.
Naime, prilikom održavanja lokalnih izbora u Italiji u opštinama iznad 15 000 stanovnika, listi povezanoj sa u prvom krugu izabranim gradonačelnikom, a koja je na izborima za odbornike osvojila bar 40 odsto glasova, biva dodeljeno 60 odsto odborničkih mesta u lokalnoj skupštini (consiglio comunale), pod uslovom da neka druga lista nije osvojila iznad 50 posto glasova.
S druge strane, listi povezanoj sa gradonačelnikom izabranim u drugom krugu će biti dodeljeno 60 odsto odborničkih mesta, ukoliko neka druga lista nije osvojila iznad 50 odsto glasova. Uvođenje rešenja inspirisanog navedenim italijanskim primerom bi u srpskom slučaju bitno smanjilo rizik političke fragmentiranosti i omogućilo stabilnost unutar jedinice lokalne samouprave.
Ivan Jokanović je advokat i doktorant na Pravnom fakultetu u Miškolcu. Ekskluzivno za Novi Standard.
UPUTNICE:
[1] Argentinska vlada je trenutno sačinjena od 8 ministarstava, uključujući i ministarstvo deregulacije i transformacije države. Poređenja radi i uz uvažavanje različitog tipa ustavnog uređenja, vlada Đure Macuta ima čak 25 resornih ministarstava i 5 ministara bez portfelja.
[2] Dr Ljubiša Mitrović, Lokalna samouprava u Srbiji u svetlu nacionalne tradicije i savremenosti, str. 71. u: dr Aleksandar Đurđev, Lokalna samouprava u Srbiji od 1804. do tranzicije, str. 7-8.
[3] Mirko Pejanović, Društveno-istorijski razvoj lokalne samouprave u Bosni i Hercegovini u 20. stoljeću, str. 50.
[4] Vittorio Daniele, Carmelo Petraglia: L’Italia differenziata: autonomia regionale e divari territoriali, Rubbettino Editore, 2024, str. 30.
Izvor: Novi Standard
Naslovna fotografija: Mihailo Bratić/Novi Standard
BONUS VIDEO:
